东海证券 郑丽明 朱卫欣

　　摘要：“证券行业文化建设十要素”中明确提出应落实责任担当，以“金融报国”为初心更好地服务实体经济，践行国家战略。当前经济形势下，城投化债与转型工作已成为中央及各地方政府工作重点，券商也应全力促成城投转型升级，以金融强国为目标，用投融资一站式服务为城投财务健康和经济高质量发展贡献力量。本文深入探讨了城投平台企业在当前复杂经济形势下进行产业化转型的必要性、理论支持、具体实施路径策略，并提出相关建议，旨在帮助城投企业通过加强产业化运营和市场竞争力的提升，突破融资限制，落实化债政策，并更好的服务地方经济的可持续发展。

　　关键词：城投平台；产业化转型；证券公司

　　一、引言

　　长期以来，城投平台企业既是城市基础设施建设与运营的关键支柱，也是地方政府的主要投融资渠道，在推动城市经济和社会发展方面扮演着关键角色。然而，近年来，传统城投平台企业的负债水平逐年攀升，使得其面临着较大的偿债压力和财务风险，同时传统城投类业务模式也存在持续性的收支不平衡，迫切需要探索新的转型路径以应对日益复杂的经济和市场环境。券商也需把握转型路口的业务革新窗口，落实责任担当，牢记“金融报国”使命初心，积极探索金融赋能实体新模式，审慎而创新地为城投平台类企业提供资金和智力支持。

　　2023年下半年以来，随着中央化债工作的不断推进，以及交易所、银行间交易商协会等债券审核政策的变化，城投平台类企业产业化转型的动力不断增强。产业化转型被视为城投平台可持续发展的关键出路之一，这种转型不仅有助于城投平台摆脱传统的土地财政依赖，更能通过产业投资和运营实现自身价值的再提升，促进地方经济的多元化和现代化发展。在证券行业文化建设的指引下，国有券商彰显责任担当，积极服务于城投平台类企业的投融资需求，撬动产业化转型机遇，助力地方国有企业突破融资限制、缓解地方政府债务风险。

　　本文旨在深入探讨在当前经济形势下，城投平台如何通过产业化转型，不仅实现自身结构的优化和业务的多元化，同时也能为地方经济的可持续发展注入新的动力和活力。本文将从理论和实践的角度，分析产业化转型的必要性、路径选择以及可能面临的风险，并提出具体的策略建议，以期为城投平台的转型发展提供参考和借鉴。

　　　　二、城投企业加快推动产业化转型的背景与必要性

　　(一传统城投平台运作模式面临问题与挑战

　　自20世纪90年代起，城投公司作为地方政府在城市建设和发展中的重要平台，借助其集中资本、高效投融资能力和基础设施建设的能力，对促进城市化进程，改善公共设施和居民生活条件起到了显著的推动作用。

　　但在当前国内房地产市场疲软和债务负担加重的背景下，城投公司传统的以土地整理和基础设施建设为主的业务模式面临重大挑战，收支不平衡的高负债经营模式难以为继。此外，这些公司在功能定位上往往缺乏明确性，法人治理结构不够完善，导致决策效率和透明度不高。业务结构上往往也更重视传统的基础设施建设，而在盈利性更强的经营性业务领域则发展不足，难以适应快速变化的经济环境。

　　(二落实城投化债工作需要寻找突破口

　　随着去年下半年以来，中共中央政治局会议提出“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，解决城投平台债务问题的紧迫性进一步提升，国务院办公厅接连出台《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》(国办35号文、《重点省份分类加强政府投资项目管理办法(试行》(国办47号文等具体落实政策，旨在通过具体政策措施强化对地方城投平台债务的管理。

　　在此背景下，交易所、银行间交易商协会等城投债主要监管机构也都大幅收紧了传统城投发债政策，城投公司面临的融资难题进一步加剧，倒逼它们必须进行产业化转型，强化实体经营造血能力，以应对过往债务负担，同时获得新的融资渠道突破，也是城投公司实现可持续发展的必要步骤。

　　(三产业化转型推动地方经济高质量发展

　　过去，中国经济增长主要依赖于固定资产和房地产投资，极度依赖土地资源。然而，随着城镇化率超过65%，城镇化的边际效益逐渐降低。在这种投资驱动的经济模式下，地方政府的债务水平不断攀升，成为中国经济中的一个重要的潜在风险。鉴于此，转变经济增长模式，推动产业发展已成为地方政府的紧迫任务。产业的培育和成长需要国有企业的大力支持和参与，各地区亦需建立专门的产业类投资和运营机构，以推动地方经济的高质量发展。

　　三、城投产业化转型发展的理论基础

　　(一公共产品理论在城投公司转型中的应用

　　公共产品理论为城投公司的转型提供了理论基础。由于公共产品具有非排他性和非竞争性特点，私营部门通常不愿或无法独自承担这些产品的供应，从而导致市场在公共产品供给上的不足，即市场失灵现象。因此，在公共产品的投资和供应上，政府起到了不可或缺的角色，以确保社会福利的最大化。在当前化债的大背景下，城投公司转型也是优化地方公共产品供给的重要途径。通过明确公共产品的性质及其供给主体，城投公司可以通过市场化方式，有效参与到地方公共产品的提供和运营中，从而实现经营模式的多元化和市场竞争力的提升。

　　(二公司治理理论对城投公司转型的指导作用

　　公司治理理论作为现代企业管理的核心，强调在不同利益主体之间进行权力和责任的合理分配，以实现企业的运营效率和价值最大化。在城投公司的转型过程中，优化公司治理结构显得尤为重要。通过确立明晰的产权关系、规范委托代理关系、构建合理的组织结构和完善的内部管理机制，城投公司能够提升治理水平，有效地调动各方资源，提升决策效率和执行力，从而更好地适应复杂多变的市场环境和法律法规要求。

　　(三战略选择理论在城投公司转型中的重要性

　　战略选择理论是一个重要的管理学理论，它主张组织的未来发展方向主要是由高层决策者根据组织的内部条件和外部环境做出的战略选择所决定的。这一理论强调决策者在组织和其环境间的动态互动中的核心作用，提倡组织应主动对环境做出反应，以形成竞争优势。城投公司在转型过程中，可以结合自身业务优势和区域资源禀赋，战略性地选择投资领域和发展方向，来适应市场变化和政策导向，增强自身的市场竞争力和持续发展能力。

　　四、城投产业化转型发展的路径建议

　　(一做好顶层设计，厘清政企关系

　　城投公司自成立以来通常被认为与地方政府关系紧密相连，其运营完全依赖于政府支持：依靠政府信用和财政输血以维持运营和偿还债务。这种高负债运营模式，在经济周期下行或监管政策收紧时期，容易导致运营和再融资的困境。尽管近年来国有资产和国企的改革不断深化，但许多地方政府对城投公司的管理思维尚未发生根本变化。在此关键时期，城投公司应将产业化转型与国企改革的新一轮深化结合起来，提升其核心竞争力和功能，构建现代化的新型国企。

　　地方政府及国资监管机构需要转变其对城投企业的管理方式，应明确政府与企业之间的界限，实现政企分开、政资分开的目标。在放权过程中，地方政府应依托经济发展需求和战略规划，明确不同城投企业的职能定位和主要责任。同时，加强监管，确保在经营计划和重大事项上履行监督责任，并支持城投公司依据市场规则独立运营，推行效益为先的理念。通过建立授权经营、选人用人、薪酬绩效和中长期激励体系，激发员工的工作热情，释放企业活力。此外，应精简机构和人员，简化体制和流程，削减非经营性支出，强化预算管理，降低成本，提升运营效率。

　　(二明确转型定位，提升经营理念

　　城投公司在进行产业化转型的过程中，明确转型定位和提升经营理念是至关重要的第一步。只有确立了清晰的转型目标，城投公司才能有效地整合所需资源，并及时获得地方政府及其相关机构的支持。传统上，城投公司主要侧重于基础设施的投资与建设，积累了丰富的实物资产。进入产业化转型阶段，公司需在彻底评估包括土地使用权、固定资产及无形资产在内的国有资源的基础上，制定出符合自身实际的转型策略，重点转向城市运营管理服务领域。

　　在制定产业化转型方向和经营理念时，城投公司必须进行全面深入的自我分析。这包括细致地考察公司拥有的资源、技术实力、市场定位等关键因素。凭借其在城市服务领域的天然优势，城投公司应识别出市场运作中的切入点和潜在的增长机会，以此确保转型的成功和企业的持续发展。

　　(三优化业务结构，服务地方经济发展

　　城投公司在推动产业化转型过程中，优化业务结构以服务地方产业升级和经济发展至关重要。对于诸如委托代建、土地整理等传统城投类业务，应控制投资数量和投资规模，避免出现政府类资产和收入占比过高、占用资金过多、负债过大的情形，相反应当更多地开展围绕区域经济发展的市场化运营的板块。结合当前当前市场情况及城投企业实际，城投企业常见的产业化转型主要目标业务类型大致如下：

　　表1 常见的城投企业产业化转型目标业务类型分析

　　在上述市场化经营业务结构调整中，除了整合当地国资体系内现有资源，也可以通过收并购上市公司控制权等方式进行多元化拓展，以达到优化业务及资产结构，实现长期主动造血能力。

　　(四聚焦国家战略，重塑业务模式

　　对于城投企业而言，业务转型不仅是适应金融监管环境的需要，更是围绕业务领域重新布局及业务模式创新的必经之路。作为地方性国有企业，城投企业的业务转型应双线并进：一方面服务国家战略，另一方面服务地方政府的经济社会发展需求。这要求企业全面评估区域资源禀赋和产业发展趋势，确立符合地方特色的发展方向。

　　城投企业应以服务国家战略、优化国有资本配置、提升产业竞争力为核心目标。通过资本运作和产权管理，推动业务模式的根本转变，覆盖的业务领域广泛且深入。关键在于依据地方政府的职能定位和核心业务，明确公司的长期战略规划，并据此设定短、中、长期的发展路线和具体实施策略。这不仅涉及对传统城投业务模式的调整，还包括市场化业务机制的创新。城投企业在开展以主责主业为核心的市场化项目时，应采用市场化的视角全面评估项目的必要性，建立专业的市场化决策和运作机制，确保项目的盈利性和可行性，并严格控制项目的融资风险，从而推动业务模式的有效转型和升级。

　　五、结论与建议

　　2023年下半年以来，中央“一揽子”化债政策逐步落地，城投平台转型同时面临监管严控债券新增和新一轮国企改革两大契机，应当抓住窗口机遇，自上而下全面推进实质改革与转型。国有券商应牢记行业文化建设重要元素，落实责任担当，主动顺应变革大势，为城投平台转型化债提供优质的投融资服务和智力支持。通过产业化转型，城投企业不仅可以优化自身结构，提升业务多样性和市场竞争力，而且能为地方经济的可持续发展提供新的动力和活力。产业化转型已成为城投平台解决债务问题、突破融资限制的重要战略选择。

　　在城投企业产业化转型路径规划时，应加强顶层设计，确保政企关系明晰，并明确转型方向和经营理念，同时优化业务结构，整合区域优质资源，以服务地方经济发展和国家重大战略为两大抓手，加强业务模式创新，推动建立市场化运营机制。