据自然资源部消息，备受关注的《永久基本农田保护红线管理办法》(以下简称《办法》近日正式向社会公布，将自2025年10月1日起施行。

永久基本农田保护红线管理办法

　　第一条 为了落实最严格的耕地保护制度，守住永久基本农田保护红线，确保国家粮食安全，推动经济社会高质量发展，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国粮食安全保障法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规，制定本办法。

　　第二条 永久基本农田保护红线的划定、管控、保护、优化调整和有关质量建设工作，适用本办法。

　　本办法所称永久基本农田保护红线，是指国土空间规划确定的永久基本农田保护任务和布局安排等。

　　第三条 县级以上人民政府自然资源、农业农村主管部门按照职责分工，加强工作协同，建立永久基本农田保护工作协同和信息共享机制，共享永久基本农田划定、永久基本农田质量等级、高标准农田等数据成果，共同做好永久基本农田保护红线监督管理的有关工作。

　　第四条 永久基本农田划定落实到具体地块，并向社会公告。永久基本农田划定后，任何单位和个人不得擅自调整、占用或者改变用途。

　　禁止在生态保护红线、城镇开发边界调整过程中，擅自调整永久基本农田保护红线。

　　第五条 城镇开发边界范围内的永久基本农田，原则上应当予以保留。对零星破碎、不便耕种，确需进行集中连片整治的，应当优先在城镇开发边界范围内补划，且总面积不减少；确需调出城镇开发边界范围的，应当确保城镇开发边界规模不扩大。

　　第六条 禁止占用永久基本农田挖湖造景，建设绿化带，种植草皮等用于绿化装饰的植物，堆放固体废弃物，填埋垃圾，以及法律法规禁止的其他行为。

　　第七条 县级以上人民政府自然资源主管部门应当会同农业农村主管部门组织划定永久基本农田储备区，作为重大建设项目占用永久基本农田和永久基本农田保护红线优化调整的主要补划来源。

　　第八条 下列可以长期稳定利用的优质耕地应当优先划入永久基本农田储备区：

　　(一土地综合整治新增加的耕地；

　　(二已建成的高标准农田；

　　(三与已划定的永久基本农田集中连片，质量高于本地区平均水平且坡度小于15度的耕地；

　　(四有良好的水资源与水土保持条件的耕地；

　　(五从园地、林地等其他农用地恢复的耕地；

　　(六法律、行政法规以及部门规章规定的其他情形。

　　第九条 省级人民政府自然资源主管部门应当会同农业农村主管部门定期评估本行政区域内耕地资源分布、质量状况，因地制宜、合理确定市、县永久基本农田储备区划定目标任务，并根据储备区内耕地实际利用状况，动态调整储备区。

　　储备区内耕地划为永久基本农田前，不按照永久基本农田管理。

　　第十条 县级以上人民政府农业农村主管部门会同有关部门落实高标准农田建设规划等，加强在永久基本农田上建设高标准农田，逐步把具备条件的永久基本农田建设成高标准农田。县级人民政府自然资源、农业农村主管部门将永久基本农田、高标准农田建设等耕地保护相关信息及时共享，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统、全国农田建设综合监测监管平台管理。

　　第十一条 县级以上人民政府农业农村主管部门会同有关部门负责组织实施提升永久基本农田质量，推进耕地有机质提升、保护性耕作、退化耕地治理、黑土地保护等工作，采取工程、生物、农艺等措施，提高土壤有机质、改善土壤结构、保护土壤生物多样性，治理退化的永久基本农田。

　　第十二条 县级以上人民政府农业农村主管部门会同自然资源等部门对永久基本农田质量建设保护等情况开展调查、监测、评价，评价永久基本农田质量等级，定期向本级人民政府提出永久基本农田质量变化情况报告以及相应的地力保护措施。根据永久基本农田质量动态变化情况，指导农业生产和永久基本农田质量建设与保护。

　　省级人民政府农业农村主管部门应当建立永久基本农田质量档案，定期发布本行政区域内永久基本农田质量信息。

　　第十三条 永久基本农田保护红线在坚持整体稳定，确保国土空间规划确定的永久基本农田保护任务不突破的前提下，可以对布局进行正向优化。

　　依照本办法规定确需对永久基本农田布局进行正向优化调整的，应当按照“数量不减、质量不降、布局优化、生态改善”的原则优化调整并落实补划，逐步提高永久基本农田中优质耕地的比例。调整永久基本农田原则上应当在县域范围内统筹，个别确实无法在县域范围内落实补划的，按照省级人民政府自然资源、农业农村主管部门的规定做好统筹。

　　第十四条 按照高标准农田建设规划实施的高标准农田建设项目开展必要的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等农田基础设施配套建设，确需对少量永久基本农田布局调整的，由县级人民政府负责组织编制永久基本农田调整补划方案，统筹落实补划任务。在高标准农田建设项目竣工验收后，由县级人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门将永久基本农田调整补划方案逐级报省级人民政府自然资源主管部门备案,并由省级人民政府自然资源主管部门报国务院自然资源主管部门更新永久基本农田数据库。

　　调整补划方案可以按项目单个编报，也可以按年度统一编报。

　　高标准农田建设范围内按农用地管理的农田基础设施不纳入建设用地审批范围。

　　第十五条 依据国土空间规划及相关规划对未利用、低效和闲置利用、损毁和退化土地及不合理利用土地实施土地综合整治，确需对少量永久基本农田布局进行优化调整的，按照下列规定办理：

　　(一项目在实施方案制定或者立项阶段，由县级人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门拟定永久基本农田调整补划方案，按照有关规定逐级报省级人民政府自然资源主管部门审核同意后实施。

　　(二项目完成后，由省级人民政府自然资源主管部门会同有关部门组织验收，永久基本农田调整补划方案落实情况作为验收的重要内容。

　　(三项目通过验收后，由省级人民政府自然资源主管部门报国务院自然资源主管部门更新永久基本农田数据库。

　　第十六条 农村集体经济组织开展必要的灌溉及排水设施、农村道路、农田防护林等配套设施建设，确需对少量永久基本农田布局进行优化调整的，按照下列规定办理：

　　(一农村集体经济组织按照农村集体经济组织章程规定，履行重大事项决议程序后，可以按年度向乡镇人民政府提出永久基本农田调整补划建议。乡镇人民政府结合实际情况对调整补划建议进行统筹，可以按年度向县级人民政府自然资源主管部门提出调整补划申请。

　　(二县级人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门对调整补划申请进行统筹，永久基本农田储备区耕地超过上级下达的永久基本农田保护任务1%比例的，可以结合实际情况拟定永久基本农田调整补划方案，按照有关规定逐级报省级人民政府自然资源、农业农村主管部门审核同意后实施。

　　(三配套设施建设完成后，由设区的市级人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门对永久基本农田调整补划方案落实情况进行核查。

　　(四核查通过后，经省级人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核，报国务院自然资源主管部门更新永久基本农田数据库。

　　第十七条 县级人民政府自然资源主管部门会同农业农村等部门结合国土空间规划实施年度体检，对辖区内永久基本农田保护、利用、质量等情况进行年度评估，根据评估结果确需对少量永久基本农田布局进行优化调整的，按照下列规定办理：

　　(一辖区内永久基本农田储备区耕地超过上级下达的永久基本农田保护任务1%比例的，可以申请将储备区中的优质耕地或者农业空间治理活动中 产生的优质耕地调入永久基本农田。

　　(二辖区内永久基本农田存在移民搬迁后不适宜耕种的地块、零星破碎地块，位于坡度15度以上、国家批准的退耕还林还草范围、生态脆弱地区、地下水超采区、河湖管理范围内以及列入严格管控类且无法恢复治理、灾毁和采矿损毁无法修复等难以长期稳定利用的耕地等地块，或者经核实不符合划入永久基本农田要求的地块，县级人民政府自然资源主管部门会同农业农村等部门可以依据本条第一项规定在申请调入永久基本农田的同时将有关地块调出永久基本农田。涉及调出高标准农田的，由县级人民政府统筹落实补建。

　　(三县级人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门拟定永久基本农田保护红线年度调整补划方案，按照有关规定逐级报省级人民政府自然资源主管部门，省级人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意后，报国务院自然资源主管部门更新永久基本农田数据库。

　　(四农村集体经济组织、农村村民发现本集体经济组织永久基本农田存在本条第二项所列情形的，可以向县级人民政府自然资源主管部门提出核实建议，县级人民政府自然资源主管部门应当会同农业农村等部门予以核实，经核实符合条件的，纳入调出范围。

　　第十八条 党中央、国务院批准设立的承担战略任务的重要功能平台、重大生态建设项目，为保障人民群众生命财产安全实施的重大居民迁建工程等，由省级人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门拟定永久基本农田调整补划方案，按照有关程序报国务院批准同意后,对永久基本农田保护红线进行优化调整。

　　第十九条 县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村等部门根据国土空间规划五年评估和国土调查结果、耕地质量变化情况等，综合耕地恢复、生态退耕等情况进行研究论证，确需对国土空间规划确定的耕地保护任务目标调整的，按程序报原规划审批机关批准，相应对永久基本农田保护红线进行优化调整。

　　第二十条 有下列情形之一，确实难以避让永久基本农田保护红线的，应当坚持节约集约原则，依法由国务院批准,办理农用地转用审批手续：

　　(一党中央、国务院明确支持的重大建设项目，中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目，经国务院批准确需就地建设的遗址保护项目；

　　(二按程序纳入国务院投资主管部门重大项目清单的用地项目，纳入国务院审批国土空间规划的机场、铁路、公路、水运、能源、水利等基础设施项目；

　　(三法律、行政法规以及国务院自然资源主管部门规定的其他情形。

　　第二十一条 依法可以按照原地类管理的架空电力传输线路、通信设施涉及的点状杆、塔确实难以避让永久基本农田的，应当在不妨碍机械化耕作的前提下，尽可能沿田间道路、沟渠、田坎铺设。铺设方案应当对永久基本农田的不可避让性以及对耕作的影响进行论证，报县级人民政府自然资源主管部门备案并加强监管。

　　第二十二条 全国矿产资源规划明确的战略性矿产，以及地热、矿泉水等不造成永久基本农田损毁的非战略性矿产，允许在永久基本农田上设立矿业权。在永久基本农田划定前已经设立的非战略性矿产矿业权，允许在原矿业权范围内办理延续变更等登记手续，已取得探矿权申请探矿权转采矿权的，允许在落实保护性开采措施前提下，采取井下方式开采。

　　第二十三条 因技术误差等原因将不符合划定要求的地块误划入永久基本农田的，由县级人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门进行认定，逐级报省级人民政府自然资源主管部门。省级人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意后，报国务院自然资源主管部门更新永久基本农田数据库。涉及补划的，由县级人民政府在永久基本农田年度评估中统筹落实。

　　第二十四条 依照本办法的规定对永久基本农田保护红线进行优化调整的，应当落实国土空间规划监督管理的有关要求，及时将更新后的国家永久基本农田数据库纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，并向社会公开，强化监督。县级以上人民政府自然资源、农业农村主管部门应当加强数据信息共享。

　　禁止通过擅自调整县级国土空间总体规划、乡镇国土空间总体规划，或者调整永久基本农田保护红线等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。

　　第二十五条 国务院自然资源主管部门应当会同国务院农业农村主管部门结合耕地保护和粮食安全责任制考核，督促指导省级人民政府自然资源、农业农村主管部门按照本办法规定做好永久基本农田保护红线优化调整及相应的补划工作。

　　县级以上人民政府自然资源主管部门应当会同农业农村主管部门采取“双随机、一公开”等监管措施，对永久基本农田保护红线优化调整及相应补划情况进行核查。

　　第二十六条 县级以上人民政府自然资源、农业农村主管部门及其工作人员违反本办法规定，在永久基本农田保护红线管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十七条 本办法自2025年10月1日起施行。

自然资源部有关司局负责人解读《永久基本农田保护红线管理办法》

　　近日，备受关注的《永久基本农田保护红线管理办法》(以下简称《办法》正式向社会公布。

　　为什么出台？工作思路和主要内容是什么？如何抓好贯彻落实？日前，自然资源部法规司、耕地保护监督司有关负责人围绕热点问题进行了解读。

　　为什么出台这一《办法》？

　　习近平总书记高度重视永久基本农田保护工作，强调“永久基本农田必须实至名归，必须是稳产高产的良田”。土地管理法、基本农田保护条例等法律法规明确提出“永久基本农田实行严格保护”，并对永久基本农田的划定范围、程序、保护和管理等方面提出了明确要求。按照党中央部署，本轮国土空间规划确定全国永久基本农田保护目标不低于15.46亿亩。目前，各地已将分解下达的永久基本农田保护目标全部落实到地块并上图入库。

　　近年来，地方各级党委、政府认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，严格执行永久基本农田保护制度，牢牢守住耕地保护红线不被突破。同时，实践也反映出当前永久基本农田管理制度存在刚性有余、弹性不足的问题，特别是现行法律法规虽已建立国家重点建设项目占用永久基本农田的严格审批管理制度，但对土地综合整治、高标准农田建设等直接服务于农业生产的占用需求，以及耕地自然损毁、零星破碎、质量不高等情形，缺乏相应的调整规则，难以满足永久基本农田保护和农业经济发展的现实需求。

　　2024年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，明确提出“自然资源部要会同农业农村部等部门制定永久基本农田保护红线管理办法，推动零星耕地和永久基本农田整合调整，促进集中连片”。

　　为此，自然资源部会同农业农村部在认真研究论证、广泛征求各方意见的基础上，研究制定了《办法》，进一步明确永久基本农田划定、管控、保护的基本原则和工作要求，在牢牢守住永久基本农田保护红线不得擅自突破随意调整的前提下，遵循农业生产和耕地资源禀赋等方面的客观规律，建立永久基本农田“优进劣出”的管理机制，以确保划定的永久基本农田实至名归。

　　《办法》起草的主要思路是什么？

　　《办法》全面贯彻落实习近平总书记关于耕地保护的重要论述，贯彻落实数量、质量、生态“三位一体”保护的总体要求。

　　一是坚持底线思维。将牢牢守住耕地和永久基本农田保护红线作为基本原则，永久基本农田划定、管控、保护、优化调整必须确保国土空间规划确定的保护任务不突破，质量有提升。

　　二是坚持系统观念。贯彻落实习近平总书记“耕地保护是一个系统性工程”的重要指示精神，统筹安全与发展，兼顾数量与质量，在坚持永久基本农田整体稳定前提下，对布局正向优化和补划作出制度性安排，并为地方预留合理的自主空间。

　　三是坚持问题导向。遵循永久基本农田主要用于粮食生产的主旨，将零星耕地和永久基本农田整合调整、促进集中连片、提高耕地质量作为优化调整的工作目标，聚焦现代农业发展必要的灌溉及排水设施、农村道路等配套设施建设等实践中确需对永久基本农田布局进行优化调整的情形需求，做好优化调整的顶层设计。

　　四是坚持实事求是。对于现阶段部分永久基本农田存在的划定不合理、零星破碎等实际问题，以及基层和群众反映突出的个别永久基本农田误划问题，建立纠错机制，及时化解矛盾，回应基层合理诉求。

　　《办法》规定了哪些具体制度？

　　《办法》贯彻落实“坚持实行最严格的耕地保护制度”的要求，对于永久基本农田划定、管控、保护、优化调整、质量建设等作出具体规定，依法实行严格保护。同时，将建立永久基本农田“优进劣出”的管理机制作为重点，在坚持永久基本农田保护红线整体稳定，确保国土空间规划确定的保护任务不突破的前提下，以整合调整、集中连片、提高质量为目标导向，明确了允许优化调整的情形、程序和规则，兼顾耕地保护的刚性和农业生产的灵活性。

　　一是确立永久基本农田储备区制度。《办法》首次在部门规章层面明确了永久基本农田储备区的有关规定，明确县级以上自然资源主管部门会同农业农村主管部门组织划定永久基本农田储备区，作为重大建设项目占用永久基本农田和永久基本农田保护红线优化调整的主要补划来源。优先划入储备区的主要包括土地综合整治新增加的耕地、已建成的高标准农田、与已划定的永久基本农田集中连片且质量高于本地区平均水平且坡度小于15度的耕地等6种情形。同时，要求省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门定期评估并合理确定市、县永久基本农田储备区划定目标任务，并进行动态调整。

　　二是建立永久基本农田保护红线优化调整机制。《办法》规定了允许永久基本农田保护红线优化调整的情形，并明确了基本程序和相关要求。

　　明确优化调整原则，永久基本农田保护红线在坚持整体稳定，确保国土空间规划确定的永久基本农田保护任务不突破的前提下，可以按照“数量不减、质量不降、布局优化、生态改善”的原则优化调整并落实补划，逐步提高永久基本农田中优质耕地的比例。

　　明确优化调整情形，主要包括高标准农田建设、土地综合整治、集体经济组织配套设施建设等地方反映迫切、有利于耕地保护和农业生产的情形需求。同时，在保护任务不变的前提下，允许各地每年可结合国土空间规划体检情况，对永久基本农田布局进行局部正向优化，将其中划定不合理地块、难以长期稳定利用地块等及时调出，将优质耕地等及时调入。

　　规范调整补划要求，调整永久基本农田原则上应当在县域范围内统筹，个别确实无法在县域范围内落实补划的，按各省规定做好统筹。涉及集体经济组织配套设施建设、县级人民政府相关部门进行年度评估调整的，将辖区内耕地后备资源情况作为重要参考，要求永久基本农田储备区内耕地超过永久基本农田保护任务1%比例的，才能启动调整。

　　建立优化调整程序，确需对永久基本农田布局优化调整的，由县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门拟定永久基本农田调整补划方案，由省级自然资源主管部门、农业农村主管部门按规定审核(备案后，报自然资源部更新永久基本农田数据库。

　　三是完善国家重点建设项目占用永久基本农田的具体规则。《办法》严格落实土地管理法规定，结合国家有关政策和管理实践需求，对确需占用永久基本农田的重点建设项目范围作出了细化，以保障经济发展的合理需求。主要包括：党中央、国务院明确支持的重大建设项目，中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目，经国务院批准确需就地建设的遗址保护项目；按程序纳入国务院投资主管部门重大项目清单的用地项目，纳入国务院审批国土空间规划的机场、铁路、公路、水运、能源、水利等基础设施项目。同时，针对矿业用地的需求，规定全国矿产资源规划明确的战略性矿产，以及地热、矿泉水等不造成永久基本农田损毁的非战略性矿产，允许在永久基本农田上设立矿业权。

　　此外，针对党中央、国务院批准设立的承担战略任务的重要功能平台、重大生态建设项目，为保障人民群众生命财产安全实施的重大居民迁建工程等，需要在一定区域范围内统筹调整永久基本农田保护红线的，由省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门拟定永久基本农田调整补划方案，按照有关程序报经国务院批准同意后，进行调整。

　　四是建立永久基本农田划定纠错机制。《办法》明确，因技术误差等原因将不符合划定要求的地块误划入永久基本农田的，由县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门进行认定，经省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意后，报自然资源部更新永久基本农田数据库。涉及补划的，由县级人民政府在年度评估中统筹落实。

　　如何抓好贯彻落实？

　　《办法》是耕地保护法治体系的重要组成部分，是永久基本农田保护工作的制度遵循。各级自然资源主管部门要高度重视，抓紧抓实《办法》的贯彻实施工作。

　　一是加强学习宣传。永久基本农田保护是事关耕地保护“国之大者”的核心工作。各级自然资源主管部门要认真学习贯彻习近平总书记关于耕地保护的重要论述，结合党中央、国务院关于耕地保护的重要决策部署，准确理解和把握《办法》的背景和主要内容。省级自然资源主管部门要将《办法》作为政策法规宣传的重点，加强指导。基层自然资源主管部门要采取各种方式加强学习培训，确保全面准确理解《办法》。

　　二是严格规范执行。各级自然资源主管部门应当会同有关部门严格依照《办法》的规定对永久基本农田保护红线进行优化调整，落实国土空间规划监督管理的有关要求，及时更新国家永久基本农田数据库并纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，主动向社会公开，接受社会监督。严格规范优化调整和建设占用审批，禁止通过擅自调整县级国土空间总体规划、乡镇国土空间总体规划或者调整永久基本农田保护红线等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。

　　三是强化监督检查。自然资源部将会同农业农村部结合耕地保护和粮食安全责任制考核，督促指导省级自然资源主管部门和农业农村主管部门按照《办法》的规定做好永久基本农田保护红线优化调整及相应的补划工作，并将永久基本农田保护红线的监督管理作为自然资源督察工作的重点。县级以上自然资源主管部门要会同农业农村主管部门采取“双随机、一公开”等监管措施，对永久基本农田保护红线优化调整及相应的补划情况进行核查，发现问题应当及时纠正，切实守牢耕地保护红线。

　　四是加强部门协作。地方各级自然资源主管部门要按照《办法》的规定，在永久基本农田储备区划定与管理、永久基本农田保护红线优化调整等工作环节，主动加强与农业农村主管部门的协作配合，建立工作机制，将永久基本农田、高标准农田建设等相关信息及时共享，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统、全国农田建设综合监测监管平台管理，实现统筹推进、双向奔赴，切实提高工作效能。